立場新聞 Stand News

談收回土地與私有產權

2018/11/8 — 16:52

荒廢農地

荒廢農地

今次土地大辯論其中一個爭拗點是收回土地還是公私合營。反對收回土地的一大原因,是不尊重私有產權。

產權包括使用權、轉移權及行使產權的權利。本來在盤古初開時,產權是靠霸佔得來,需動用武力和互相認授去保護。有了法例和政府保障,由政府提供武力和懲罰制度,就可以減少私人保護產權的成本。

城市規劃制度下的產權

廣告

古代業主擁有一塊地,理論上用來做什麼用途都可以:土地、住宅、工場、前舖後居,大概沒有分得那麼細。後來有了環境、健康、交通、排污、規劃等問題,在私人土地上任意發展可能造成界外效應,影響到其他人,構成社會成本。統治者可能會不高興業主在他的私有土地上興建某些建築物、做某些用途,慢慢就形成土地用途和規劃的制度。

在香港擁有一塊農地,並不擁有土地所有使用權,而只是擁有這塊土地作為農地的使用權,所以買回來才便宜。發展商看中當中發展潛力,才願意用較高價錢購農地。但發展商買的其實仍然是土地作為農地的使用權。土地作為住宅地的使用權,其實無拿過出來賣。

廣告

逼人賣地 侵害產權

那麼,政府用農地價錢收回土地其實有沒有侵犯私有產權呢?根據法例,收回土地必須作公共用途。在自由市場裏,任何一個私人單位,只要業主不願意賣,業主是幾多錢都可以不賣的。若政府用《收回土地條例》根據農地用途賠錢,而其實發展商不願意用這個價錢賣,是有侵害私有產權。在保障私產的情况下,發展商可以拒絕。但發展商是因為知道預期可以轉做住宅才不賣;如果農地永遠是農地,可能更低價就已經賣了。

因此,這個期望價格的問題不能解決。有了期望,一定要抬價才肯賣。以前港英政府在處理新界土地時有個工具叫「乙種換地權益書」(Letter B),作為收地的「代幣」,之後 Letter B 可用來在公開賣地時使用,變相是非原址換地。

政府收地有幾個問題:第一,官僚開價要經很多程序,不及在街市講價般靈活;第二,政府收地要一視同仁,不能在同一次收地開不同呎價給不同賣家;第三,政府補價有既定機制,難以如私人市場自由浮動。這些原因使政府收地困難,當你明碼實價,你在明人在暗,人人都開天索價。

Letter B 強勁的地方是將講價過程變成非公開。現在給村民 Letter B,再賣給發展商,Letter B 的價格視乎與發展商的講價過程。這是自由市場,所以更有效率。Letter B 價值也隨市價上升,保存了土地的升值在代幣裏面。當年地產商直頭開着貨車去新界打開喇叭跟村民說「收 Letter B!收 Letter B!」

政府已不再用 Letter B 收地。問官員,原因是發覺「好蝕」。用 Letter B 收地,再用 Letter B 把土地投回來,由農地變做住宅地的升值其實是Letter B原擁有者袋了,在這個角度政府是蝕了。

在「HK01」與施永青對談,他說這只是「匯率」問題,例如以前是每 5 平方呎被收回農地可換取 2 平方呎位於新界的屋地,調整「匯率」就可以解決政府蝕錢的問題。這點我不同意:出售土地的人只關心土地賣多少錢。如上面所說,Letter B 只是代幣,如代幣可換到的土地減少,代幣就會貶值。如果「匯率」太差,如 20 對 1,地主覺得地可賣更多錢,就不肯賣,結果還是談不攏,收購失敗。在私有產權制度下,不付出相應代價是不能收回土地的。

補價機制公平嗎?

為了保障私有產權,不能隨便動用收回土地條例逼人賣地;用住宅地價值收回一個農地使用權又蝕給地主。不能收購農地的使用權,就不能拿同一塊地的住宅使用權出去賣,土地就會卡在那裏沒有發展,失卻效率。

於是就有補地價機制。當想更改土地用途,地政總署帶一班測量師去估算土地作為住宅地的價值,再叫地主補價。補價是在量地那段時期建屋去賣能有 20% 的邊際利潤。為什麼要保障利潤?因為如果完全無利潤,就會無人肯補,不能發展。補地價機制是讓農地使用權擁有者優先獲得該土地的住宅使用權。

有左翼媒體說很多項目明明賺多過 20%,這是因為計價是以測量時那個時期的價格釐定,正如兌外匯也是以兌換日價格計算一樣。及後樓市繼續升,所以才會賺多過 20%。如果樓市跌,發展商也要承受賺不足 20% 的風險,這個角度看是公平的。至於為什麼是 20% 呢?是政府決定的。2008 年 12 月前的住宅發展項目是 10%,之後提升至 20%,但如何決定這個數就不得而知了。這個補價機制的談判其實是相當漫長,十分無效率,但由於香港尊重私有產權,所以唯有如此。

誘發展商及撼動私有產權 二擇其一

結論是,除非願意撼動私有產權制度,否則必須利誘土地擁有者,才會願意賣出產權,發展土地。當年的 Letter B 因為未來發展潛力所以有價值,其實政府是付出了相應代價買回土地。現在的補價機制,發展商無利可圖就拉倒,及後再申請,再議價。

可見香港發展及解決房屋問題的方法,從來都是讓財團賺多多、市民分少少的模式進行。又要尊重產權,又要有地,唯有「益」發展商,否則大家都輸。填海就「益」工程公司,其實都類同。比起港英時代,有人現在批評制度崩壞,不能監察投標和工程,發展商和工程公司相對受益更大,納稅人蝕很多。

要市民分多一點,便要再重新分配資源,那必然會侵害私有產權。右翼自由主義者會認同收回土地是侵犯私有產權;在自由意志論者(libertarian)眼中,連徵稅都是侵害產權。各種物業稅、資產增值稅、租金管制,都是以降低產權擁有者的利潤作重新分配。本地發展商1970年代才剛進入市場,手上無地,收回土地不關他們事;現在土地囤積多年,據說農地存貨比政府手上土地還要多,當然跟政府撼過。

有人批評政府保障發展商及財團的產權比小市民及小業主多,在政治及經濟的討價還價實力角度看,其實也是意料中事。政府說要填海,是因為填海沒有搞到地主,這也是為何高球場無法收回的原因。但填海是遠水,不能救近火。新加坡立國之初便以《收地法案》(Land Acquisition Act),以貢獻國家為由,向地主「監平監賤」充公土地發展,再建組屋賣給國民,讓大部分國民有千呎房屋居住,並分享做地主的權利。很多評論常說要學新加坡模式,香港政府無膽及無能力動大地主一條毛,實在不用旨意在十年八載內學到新加坡。

 

(本文載於 2018 年 9 月 18 日 《明報》

發表意見