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財技轉赤為盈 政府正在支取財政儲備

2019/3/1 — 17:20

陳茂波

陳茂波

過去香港政府的土地相關收入均會直接注入基本工程儲備基金,而該基金一般只會用作工程開支,形成一道旋轉門,因此在過往的制度上,香港政府從土地調撥上所得的收入並不會用在民生事項,而只會用作工務工程支出。民間多年來努力爭取打破旋轉門機制,應與民共享土地收入的財富效應。

由本年度起,這一制度終於有改變,未知是成功爭取,抑或是為了配合本屆政府的「理財新哲學」。事緣本屆政府對基本法第 107 條規定的「量入為出」有異於常人的理解,認為支出高於收入仍屬量入為出原則。特首競選時的資深經濟顧問任志剛直指「條文使用『相適應』而非『同步』,當中充滿智慧,反映出在這些文字思考時已兼顧到要運用財政政策作出宏觀經濟管理……換句話說,當經濟增長速度太慢,便需要增加政府開支、減稅和作出赤字預算;而當經濟增長速度太快,便可以用相反的財政政策。」[1]

事實上,日前財政司司長宣讀 2019-2020 年度的香港財政預算案,表面上帳面仍有盈餘,預算總收入 6,261 億元比總開支 6,078 億元為多 [2](圖 1),即預算有盈餘 183 億元,令市民以為香港的公共財政非常穩健,符合量入為出的理財原則。然而,若果仔細看政府一般收入帳目,2019-2020 年度的預算是赤字預算!(圖 2)

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圖 1 2019-2020 年度的政府收支預算 [2]

圖 1 2019-2020 年度的政府收支預算 [2]

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圖 2 2019-2020 年度財政預算綜合摘要 [3]

圖 2 2019-2020 年度財政預算綜合摘要 [3]

圖 2 中的第一行「政府一般收入帳目」的收入為 4,702.23 億元,支出為 5,087.21 億元,反映赤字預算 -384.98 億元,然而,計及各基金之間的轉撥 479.26 億元,便可把赤字預算變為盈餘 +94.28 億元。這 479.26 億元的轉撥大部份來自明年基本工程儲備基金的 550 億元轉撥(圖 2 數字第二行括號)。轉撥財技可以把帳面轉赤為盈,可避免市民司法覆核政府違反基本法第 107 條,為理財新哲學提供法律保護!

政府首次大幅從基本工程儲備基金轉撥至一般收入帳目始於本年度(2018-2019)的財政預算案,圖 3 顯示 2018-2019 年度的修訂預算,其中第二行為基本工程儲備基金的收支預算,由於本年度的賣地和補地價成績理想,土地相關收入高達 1,249.16 億元,而工務工程支出雖然大幅飊升至 851.3 億元,但基金在本年度仍然有盈餘達差不多 400 億元。因此,政府有足夠基金儲備可以從基金轉撥 800 億元至政府一般收入帳目,但扣除 226 億元從一般收入帳轉撥至其他基金帳戶(包括 200 億元至創新及科技基金),本年度的淨基金轉撥入一般收入帳目達到 574 億元,為日後的一般支出帳的赤字預算提供足夠結餘。

圖 3 2018-2019 年度財政預算綜合摘要 [3]

圖 3 2018-2019 年度財政預算綜合摘要 [3]

這項改變可以從好與壞兩方面探討,好的方面可以讓土地收入用作民生支出,改變過往賣地收入只可用作工務工程的旋轉門惡習。但從壞處想,這意味著政府正在支取儲備以掩飾赤字預算,一般收入(非土地收入)其實已不足以應付經常開支(非工務工程開支),這是否違反基本法的量入為出原則就見仁見智,但政府不停大量轉撥和回撥基金款項至一般收入帳,必須確保支出是用得其所,急市民所急,而非浪費積蓄,肥上瘦下。

事實上,除了這兩年從基本工程儲備基金轉撥 800 億元和 550 億元至一般收入帳目外,日前財政司司長宣佈把「房屋儲備金」的 824 億元分四年回撥至一般收入帳目,但帳目上並未見反映這項回撥。有傳媒訪問財政司司長關於回撥的目的,他承認未來有幾年的「預算案計及回撥金額後,才會出現盈餘,預算案確是赤字預算,因此在財政政策上是『輕微擴張性』的財政預算,但在目前經濟環境下是合適。」[4] 表 1 這講法接近任志剛所提出的理財新哲學。

表 1 未來 5 年度的赤字預算與盈餘預測 [4]

財政年度

2019/20

2020/21

2021/22

2022/23

2023/24

預測盈餘(元)*

168 億

276 億

49 億

55 億

81 億

房屋儲備金回撥(元)#

逾 206 億

逾 206 億

逾 206 億

逾 206 億

不適用

撇除房屋儲備金回撥的預測盈餘 (赤字)(元)

(約 38 億)

約 70 億

(約 157 億)

(約 151 億)

81 億

* 預計 2018/19 年度盈餘為 587 億元
# 824 億元房屋儲備金分 4 年回撥,每年回撥額為 206 億元加儲備金的利息收入
資料來源:《財政預算案》、政府消息人士

表 1 顯示未來 5 個年度有 3 個年度均會出現赤字預算,但透過房屋儲備金的回撥,可把 5 個年度的赤字預算轉赤為盈,達至量入為出的客觀效果,可避免被人司法覆核;但實情是政府正在支取過去的積蓄儲備,而非收支平衡。在東大嶼人工島項目的討論過程中,大家見到市民對於政府儲備會否被耗盡憂心忡忡,似乎市民都十分關注儲備的用途。財政司透過轉撥和回撥等財技把儲備當收入,掩飾赤字預算可能會帶來反效果。

其實政府理應諮詢市民有關赤字預算和轉撥回撥的理財策略,與民共議,透過建立共識,尋找最佳運用財富的方案,長遠改善香港的可持續發展,令香港成為真正的宜居城市,總比暗渡陳倉,以財技造數好得多。希望政府不要把好事變壞事!

 

[1] 財華社 (2017) 任志剛:藉財政政策調控經濟增長快慢,8 月 3 日。
[2] 財政司 (2019) 2019-2020 年度政府總收支,財政預算案,香港政府。
[3] 財政司 (2019) 2019-2020 年度政府預算綜合摘要,財政預算案,香港政府。
[4] 明報 (2019) 財技赤字變盈餘 824 億房屋儲備金 分 4 年回撥庫房,2 月 28 日。

(標題為編輯改擬,原題為〈香港政府正在支取財政儲備〉)

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