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《資訊自由法》諮詢有咩問題?

2019/1/28 — 18:39

香港前途研究計劃製圖

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上一集講咗《檔案法》同《資訊自由法》究竟有咩分別,今日我哋集中講下今次《資訊自由法》諮詢本身有咩問題啦。好多人話法改會都建議就《資訊自由法》立法啦,咁仲有咩問題先?法改會今次諮詢其實有好多魔鬼細節,大家睇完就會發現,如果跟住法改會建議立法嘅話,唔單只係一條「無牙力」嘅廢法咁簡單,仲會有機會留低好多漏洞畀政府,等佢哋大條道理唔公開好多重要資訊㗎。想知道呢啲魔鬼係咩,等我帶大家逐一拆解下啦。
 

「絕對豁免」數目冠絕其他普通法地區

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今次諮詢最有問題係引入「絕對豁免」的概念。「絕對豁免」意思即係政府或公共機構可以唔理公眾利益,由一開始就決定唔公開檔案。相對於「絕對豁免」,「有限制豁免」即係豁免唔係絕對嘅,當局要就檔案內容做公眾利益測試,如果測試結果顯示檔案對社會非常之重要,當局就唔可以繼續收收埋埋,一定要公開嗰份檔案。

法改會今次所建議嘅「絕對豁免」多達 12 項,法改會只係話「普通法司法管轄區,獲豁免資料分為絕對豁免和有限制豁免兩類」,但從來沒有話你知香港「絕對豁免」嘅數目,仲多過法改會今次研究所涉及的任何一個普通法國家,好似《資訊自由法》立得比較嚴的澳洲及加拿大,都只是分別 10 項及 9 項絕對豁免。「絕對豁免」數目越多,意味住有更多政府資訊可以豁免公眾利益測試,唔駛公開畀市民睇到。
 

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行會文件竟要「絕對豁免」?!

除咗「絕對豁免」數目驚人外,法改會亦將好多重要資訊視為「絕對豁免」,而大部分普通法國家根本唔會咁做,其中一項就係行政會議內容。大家都知,行政會議近年涉及重大政策制訂,由雨傘運動、魚蛋革命,到近年係咪 DQ 議員等等,但法改會竟然話,為咗保障行會成員可以「沒有壓力下,暢所欲言」,所以行會討論內容、會議紀錄等都唔會公開。

問題係,呢類「Free and Frank expression」做法,係法改會所參考嘅多個普通法地區案例中,只有澳洲、加拿大會係咁做,可以唔駛考慮公眾利益之下完全唔公開內閣會議內容(當地無行會,叫內閣會議),比較常見做法反而係當做「有限制豁免」。例如英國、紐西蘭就將「內閣會議」視作「有限制豁免」(註一), 而且包括埋「所有與內閣相關的委員會會議」,公眾可以要求當局做「公眾利益測試」,如果發現涉及公眾利益好大,就一定要公開,唔會好似法改會建議咁,連「公眾利益測試」都唔駛做。

更大嘅問題係,豁免機制好容易成為高官拒絕公開資料嘅「避風港」,因為一旦將「行會文件」視為「絕對豁免」,官員好容易用呢個理由,去將一啲本身唔屬於豁免範圍嘅資訊,講成係「絕對豁免」。官員只要事無大小放到行政會議討論,相關政策就可以唔公開。聽落好似天方夜譚,但類似案例就發生係加拿大,加國政府在 2013-14 年度以「內閣文件」為由,拒絕咗 3,100 次公開申請,而且按年升 49%(註二),當地社會亦形容「內閣文件」係「資訊黑洞」,令到好多重大決策相關嘅資料,市民完全無機會知道(註三)。

換言之,法改會根本係寧濫勿缺地引入豁免機制,將其他國家最唔透明嘅做法引入香港,結果係點?咪係就算畀你立咗法,都係要乜無乜囉。想知邊個落 order 要 DQ 議員?邊個最後決定要告 13+3?Sorry,係「絕對豁免」,唔畀得。
 

想知點解馬凱被拒入境?Sorry,出入境係「絕對豁免」

法改會另一個鬼祟位就係將「出入境」列做「絕對豁免」,意思即係馬凱、閃靈樂隊點解被拒入境?特區政府究竟列咗幾多人係「不受歡迎人物」?唔好意思,當局可以用「涉及出入境」為由,拒絕話畀你知。

法改會今次係諮詢入面話,英國都唔會公開「實施出入境管制受到損害的資料」,但法改會無話你知嘅係,英國有嘅係「有限制豁免」,要做「公眾利益測試」嘅,唔係官員單方面話唔公開就唔公開,所以香港版本係比英國版更辣。其實英國曾經有人以《資料自由法》查詢難民遣返安排,內政部以「出入境」為由拒絕披露,指可能會令政府管理出入境事務能力受損,亦令部門承受公眾壓力要求改變遣返安排;最後申請人上訴到資訊專員,資訊專員駁內政部話「可能有損害」係不足以構成豁免,除非能夠證明會有實質同顯著損害政府能力先可以拒絕披露;另外專員亦反駁話遣返安排應該被假定係基於合理判斷,而呢個判斷係經得起公眾壓力;公眾要求改變出入境安排係唔應該被視為對政府處理出入境事務能力嘅損害。(註四)
 

官有否決權咁惡!?

即使有完善嘅上訴機制,都唔代表官員會乖乖公開關乎公眾利益嘅資訊㗎,因為如果《資訊自由法》設計得唔好,好容易令到法例有漏洞,變咗有更大權力去拒絕公開資訊,「確證證明書」就係其中一個例子。「確證證明書」意思係,即使上訴機構要求行政當局要公開一些資料,但官員可以用「影響國家安全」、「影響國際關係」、「內閣文件」等為由發出「證明書」,否決上訴機構決定,繼續拒絕公開相關資料。即係話,「證明書」令官員可以有很大的否決權。

法改會宜家話「確證證明書常見於其他普通法司法管轄區的法律」,建議香港都設立「證明書」制度喎,但其實係講啲唔講啲。首先,澳洲聯邦政府喺 2009 年已經廢除咗「證明書」制度,官員再唔可以用「國家安全」等理由去否決上訴機構的決定;英國亦有聲音要求檢討,甚至廢除這類「官員否決權」(Ministerial veto),如喺 2009 年英國國會要官員交出出兵伊拉克的會議紀錄,但官員就動甪否決權,資訊專員當時批評係「對《資訊自由法》建立嘅機制嚴重嘅侵犯(Serious incursion)」(註五),而自由民主黨 2009 年起已經要求廢除「否決權」(註六),2015 年、2017 年甚至寫入政黨綱領(註七)。

外國案例亦意識到一有「否決權」,官員就好容易濫用,例如紐西蘭 1980 年代《官方資料法令》啱啱生效頭兩年,官員已經有十次動用否決權,即刻有聲明要求廢除否決權(註八)。民主國家尚且係咁,更何況係唔係民選產生、有權用盡嘅特區政府,所以法改會係文件話「證明書事屬敏感」、「只應在特殊情況下使用」,完全係「空口講白話」,無諗過濫用嘅問題。

正當國際社會不斷在反思及檢討公開資料制度係咪容許官員有過多酌情權嘅時候,法改會竟可「古老當時興」,只係話證明書「常見」,對其他國家廢法、修法行為當睇唔到,結果將一條限制公眾知情權的惡法引入香港。

 

參考資料
註一:英國 Freedom of Information Act 2000 及紐西蘭 Official Information Act 1982
註二:http://www.oic-ci.gc.ca/telechargements-downloads/userfiles/files/eng/reports-publications/annual-reports/2014-2015/OIC_15-351_AR2015_updates_E_WEB2%20-%20Updated.pdf
註三:Vincent Gogolek (2015). Justin Trudeau Must Plug Ottawa's Information Black Hole.
註四:Information Commissioner's Office (2010). Decision Notice (Reference: FS50286261).
註五:Information Commissioner (2009). Ministerial veto on disclosure of Cabinet minutes concerning military action against Iraq: Information Commissioner’s Report to Parliament.
註六:Campaign for Freedom of Information (2009). Lib Dems propose scrapping ministerial veto.
註七:Liberal Democrats (2015). Manifesto 2015.
Liberal Democrats (2017). Manifesto 2017.
註八:Rt Hon Sir Geoffrey Palmer SC (2014). Constitutional Reflections on Fifty Years of the Ombudsmen in New Zealand.

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