立場新聞 Stand News

退休保障諮詢 — 已有預設立場的諮詢?

2015/9/28 — 11:52

9月26日,聯席發起「團結各界落實全民退保啓動禮」,來自全港十八區的市民及社會各界(包括青年、婦女、勞工、長者、商界、學界、專業界別等)代表出席參與,展示民間社會團結一致,齊心反對政府「預設立場」及「假諮詢」,共同爭取本屆政府任內落實全民退休保障。

9月26日,聯席發起「團結各界落實全民退保啓動禮」,來自全港十八區的市民及社會各界(包括青年、婦女、勞工、長者、商界、學界、專業界別等)代表出席參與,展示民間社會團結一致,齊心反對政府「預設立場」及「假諮詢」,共同爭取本屆政府任內落實全民退休保障。

香港退休保障改革,是公民社會過去數十年來鍥而不捨爭取的目標。此議題過去數年一直進展緩慢,今年政府終於承諾於年底進行諮詢,最近扶貧委員會公佈了退休保障諮詢的諮詢框架。我們認為這本應是在近年困局中的一大突破。然而觀乎諮詢框架的內容,我們擔心政府是否能把握這次機會,就退休保障改革的各項可能性,進行開誠布公的諮詢公眾。

退休保障改革不只是全民非全民的二元對立

首先,根據扶貧委員會的公告,諮詢將聚焦討論未來退休保障制度應以「全民」(免審查)還是「非全民」(作審查)的制度的形式推行。無可否認,「全民」、「非全民」確是現時退休保障制度討論中的重點,但這卻並非唯一議程,事實上退休保障還包括領取金額,和融資方案等問題。現時社會上對「全民」、「非全民」的討論,往往流於意識形態的表態多於實際客觀地分析議題,若把退休保障制度諮詢二分為「全民」、「非全民」對決,我們擔心會使討論變得兩極化,而市民更難對制度改革作全面客觀的討論。

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政府有預設立場下能否公正諮詢

現時政府在未諮詢前已表明對「全民」、「非全民」的爭議有預設立場,政府是否能真正客觀,不偏不倚地呈現不同方案的理據讓市民分析?

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根據扶貧委員會7月22日的新聞公告[1],現時政府表示對「全民」方案有保留的理由,是由於 「方案本身的可持續性及其對公共財政的影響,以及分配公共資源應以扶助弱勢社群為主導的原則」。

根據政府的邏輯,「全民」領取退休金的制度比「非全民」的制度會有更多人領取退休金,政府的財政負擔較高,因此制度不可持續。但是一個退休金制度是否可持續,更重要是取決於制度,有否因應該制度長遠財政支出,而設計完善的融資方案。事實上,公民社會在設計「全民」的方案時,都以制度的可持續性為首要考慮。根據周永新教授團隊所計算的六個「全民」與「非全民」方案,由於全民退休保障聯席的方案已制訂適當的融資安排,因此政府要從一般收入中作出的額外財政負擔最低,其他「非全民」方案的負擔反而較高。因此把「全民」等同為「不可持續」,與事實不符。

至於「全民」方案不符合「以扶助弱勢社群為主導的原則」,這說法亦有偏差。在社會保障系統中,「扶助弱勢社群」是屬於社會援助(Social Assistance)的概念(即世界銀行退休保障的零支柱),而「全民」退休制度所代表的,是一種類近國家退休金(State Pension)的概念(即世界銀行的支柱一),這類似政府發給年長公民的退休金。兩種理念的性質不同。當然,社會可以,亦應該討論香港是否需要有一種全民性的國家退休金制度,但在未進行討論前,以社會援助的原則批評全民退休制度,就如同批評為何長俸不只向貧窮的退休公務員發放。無異張冠李載。

必須全面展示融資方案

筆者最擔心是政府在未來全民退休保障制度諮詢中,會因為預設立場而未有向市民客觀羅列出所有融資方案。例如政府可以只概括計算出若推行「全民」方案,薪俸稅要增加多少百份比,引起市民對「全民」方案的反彈。然而,現時公民社會團體提出的融資方案設計,往往已考慮不同社群負擔能力,例如有意見提出減少強積金供款以抵銷額外供款的開支,或是按收入高低有不同的供款比率,如政府在諮詢中,把這些意見都隱而不談,將會抹殺社會上尋求共識的可能性。

事實上,根據香港社會服務聯會於本年三月曾進行有關全民退休保障電話調查,結果發現市民是否支持供款,取決於市民是否了解全民退休保障制度(總括來說是越了解方案越支持供款),這情況對低下階層尤為明顯。這說明政府必須向市民提供充足的資訊,才能得到市民對退休保障制度的真實意見。

退休保障諮詢=共同建立社會契約

香港過去數十年來一直未有系統地規劃退休保障制度,因此這次諮詢對未來數十年香港退休保障制度的發展有極重要的影響。退休保障制度的本質,就是「誰人有權利領取多少退休金?誰人有責任為此付鈔?」這些問題最終所牽涉的,是社會上不同群體的權利與義務,亦即一種社會契約的建立。因此不論是採納那一種退休保障制度,都是一項關涉全民的社會契約,因此就必須以全民討論為基礎。如果市民已展現能成熟地討論的公民素質,政府亦應展現出承擔,製訂客觀公正的諮詢框架,讓社會能真正理性地為退休保障改革尋求共識。

 

[1] 資料來源

 

 

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