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【長文慎入】社福機構「肥上瘦下」引申的三個問題(上)

2019/4/8 — 21:00

作者製圖

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先聲明,撰寫這篇長篇「技術文章」目的是要促進公眾對「整筆過撥款」的了解,希望文章能引發公眾討論如何監察社福機構,以及如何增加機構的透明度,並就社福機構員工合理薪酬及當中的爭議有更多了解。文章非要批評誰是誰非又或是協助為某些人洗脫罪名,而是想在評論之前嘗試掌握一些基本事實,令討論不至變成「牛頭唔搭馬嘴」,或變成「羅生門」各說各話。若果只希望了解「肥上瘦下」的簡單立場,建議只看文章一至三段;若希望嘗試認真討論「肥上瘦下」,建議閱讀全文。時間所限,本文集中討論「肥上瘦下」,對於合理薪酬或額外津貼的討論將會另文討論。

一、社福機構向社署提交薪酬檢討報告,社會再次出現機構「肥上瘦下」的指控。其中四個機構最高層人員的年薪均超過二百萬元,當中包括東華三院(下稱:東華)、聖公會福利協會(下稱:聖公會)、香港基督教服務處(下稱:CS)及香港耆康老人福利會(下稱:耆康會);其中,東華及聖公會的高層年薪連津貼大概相等於政府首長級薪級表第四級(D4)。綜觀公眾對於事件的評價,有幾個重要關注:(一)認為機構「肥上瘦下」,做法無良;(二)認為機構最高層人員的薪酬過高;(三)有評論指最高層人員在薪酬以外獲得額外津貼並不合理。

二、在評論上述指控之前,必須了解整筆過撥款(Lump Sum Grant)的背景及禍害。自 2001 年政府實施整筆過撥款以來,社署以編制員工薪金中位數來計算機構的每年資助,並且大大開放機構運作彈性,將服務的員工編制、員工薪酬待遇、機構薪級表等,均視為機構的自主範圍。簡單而言,政府就是以整筆過撥款制度減少對機構的干預,加強外判社會福利服務。不少機構利用整筆過撥款所帶來的彈性,將機構員工(包括機構最高層人員)的薪酬待遇完全與公務員的總薪級表(Master Point Scale)脫鈎,自行建立職級(rank)和薪級表(pay scale)。

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三、這個背景一直令社福界爭論不休,而今次對東華「肥上瘦下」指控,指東華三院最高層的薪酬可優於政府的總薪級表的薪級點(即所謂「高過個 point」),而一般員工卻未能跟上總薪級表(即所謂「唔足 point」);這個指控的「表面證供」確實存在,引起社會大眾詬病亦是無可厚非!再者,政府和機構的確是這種社福界亂象的始作俑者,整筆過撥款令機構內部矛盾增加,機構彈性缺乏有效制衡、薪酬脫鈎令公眾難以監察,這些問題實需要檢討和正視。

四、提供上述背景和前提其實是希望協助公眾了解事件出現的背景,協助再深入討論機構高層薪酬的釐訂。事實上,這並非如想像般簡單,尤其當整筆過撥款已存在 18 年,機構已出現不少變化,而傳媒的簡單報導亦限制了公眾了解整個問題。

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五、問題一:機構存在「肥上瘦下」嗎?

先討論「肥上」。根據東華向社署提交的「最高三層職員薪酬檢討報告」,2017 至 18 年東華最高層人員「可對照職級」(comparable rank in civil service)相當於首長級 D2 級的薪酬 ,同年 D2 級頂薪點為月薪 $179,850,而東華最高層人員的平均月薪 $229,171(連津貼),的確遠超首長級 D2 級的薪酬。於是乎,坊間的評論就指「東華最高層薪酬優於其職級最高薪級點」。問題是,機構如何釐定其最高層人員的薪級?為何東華的最高層「可對照職級」訂在「相當於首長級 D2 級」?值得注意的是,聖公會提交的「最高三層職員薪酬檢討報告」,指其最高層人員的薪酬應相當於首長級 D3 級,較東華高一級,而其最高層人員的平均月薪 $225,577(連津貼);東華及聖公會 2017 至 18 年接受社署的整筆過撥款分別約為 13 億及 7 億 ,機構規模明顯有很大差距,要管理的事宜、負的責任估計更大,然而聖公會最高層人員的「可對照職級」卻是較東華高,究竟東華和聖公會的最高層人員,那個更肥?

六、對於東華及聖公會最高層人員的「可對照職級」如何釐定,我們可以參考更多機構最高層人員的「可對照職級」作一個比較。參考十多間 2017 至 18 年獲 2 億至 5 億機構所提交的「最高三層職員薪酬檢討報告」(見附表),部份「可對照職級」為 CSWO(總社工作主任),部份為 PSWO(首席社會工作主任),有的更為首長級 D1 級,三個職級在政府的薪級表中有不同起薪點及頂薪點。綜合比較看來,最高層的「可對照職級」根本與獲取整筆過撥款的金額無關,至於機構以甚麼標準來釐訂最高層人員的「可對照職級」公眾根本無從得知。

作者製表

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七、「可對照職級」的釐訂是重要的,因為「可對照職級」所指涉的是薪級點,對於高層「是否有優於薪級點」,即是否有「肥上」具一個指標性作用,問題是現時無從得知機構如何釐訂最高層的「可對照職級」。若果有機構董事會因為不明的原因而將最高層人員的職級提升,例如由CSWO提升至D1級,那最高層人員的薪酬就可以「合法地」低於「可對照職級」的最高薪級點(即沒有高過個 point),外間只會見到「最高三層職員薪酬檢討報告」中「可對照職級」一欄寫上 D1,外界便難以批評這種「肥上」了。這種「肥上」技術上是可行的,畢竟員工薪酬待遇是機構自主的一部份嘛,公眾更是難以察覺。

八、因此,只參考一年的「最高三層職員薪酬檢討報告」也未必可以察覺到這種隱藏的「肥上」行為,若要徹底地研究一個機構是否有「肥上」,則可能需要翻查整筆過撥款實施以來的「最高三層職員薪酬檢討報告」,以及了解機構釐訂「可對照職級」的方法。不過,說到底現時社署網頁所上載的資料只有兩年(2017-18 及 2016-17),不少機構又獲豁免提交,有的機構只交了其中一年,不便公眾作長期研究。再者,個別機構(例如耆康會 )甚至不清楚寫明最高層人員的「可對照職級」,公眾想將其薪酬與社署比較也非常困難。

九、現在討論「瘦下」。有些時候「肥上」和「瘦下」不會同時出現,聖公會就是一個好例子:聖公會同時被批評為「肥上瘦下」,「肥上」的「表面證供」是成立的,原因跟東華一樣,其最高層人員的薪酬高於其「可對照職級」;但特別的是,跟據聖公會前線社工所述,聖公會各個職級的薪級點,不論起薪點及最高薪點(maximum point)均依據社會福利署的總薪級表(即跟足 point),若單以薪酬是否依據社署總薪級表來界定是否有「瘦下」,那聖公會應該並未有「瘦下」。

十、不過,其實「瘦下」仍然可以透過其他方式。正如前述,一名員工的薪級點其實是建基於他的職級;在政府的編制內,一般前線社工分為 SWA(社會工作助理)、SSWA(高級社工作助理)及 ASWO(助理社會工作主任)三個職級,職級安排視乎社工年資、工作表現及學歷等因素。「瘦下」其實可以透過減少聘請較高薪的社工職級(ASWO),增加聘請較低薪的社工職級(SWA),這樣的話,就算依照政府的薪級點支薪,也可以節省不少開支。事實上,社福界內就出現不少學位社工受聘為SWA,當然這不全然是因為機構要節省開支,持社工學位的人數增加,行內未有足夠 ASWO 崗位吸納也是原因之一。界內有些崗位必須聘請學位社工擔任,例如:中學駐校社工;然而,由於不少社署資助的服務根本沒有規限人手編制,聘請甚麼職級的社工屬機構自主範圍,機構實可以透過減少聘請較高薪職級,並以較低薪職級替代,從而偷偷地「瘦下」,外界根本無從監察。

十一、再者,上述都是從薪酬判斷是否有「瘦下」,未有處理工作量或工作責任問題,用一個具體例子說明:甲機構服務聘請 10 名社工,而甲機構根構政府的薪級表支薪;乙機構同一類型服務則聘請 12 名社工,因為津貼所限,乙機構以低於薪級表支薪;甲機構社工經常要加班工作,而乙機構社工因有額外 2 名社工分擔工作,加班情況沒有甲機構般顯著。甲機構社工工作量超標,薪酬待遇較佳;乙機構工作量較合理,薪酬待遇較差,那一個機構是「瘦下」?

總括來說,「肥上瘦下」的問題比傳媒所報導的情況更為複雜,純粹透過薪酬高低作比較實在難以具體評論,也掩蓋了事實的真象。以目前社署的所謂監管制度、機構所提交的資料,公眾根本難以監察公帑的運用,這肯定不理想,公眾及業界實不能再迴避問題。

 

參考資料:
1. 東華三院《最高三層職員薪酬檢討報告(2017-18)》
2. 香港特別行政區公務員事務局「首長級薪級表」
3. 香港聖公會福利協會有限公司《最高三層職員薪酬檢討報告(2017-18)》
4. 社會福利署《主要撥款金額(2017-18)》
5. 香港耆康老人福利會《最高三層職員薪酬檢討報告(2017-18)》
6. 社會福利署薪級表(2017-18)

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