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香港可以食水自主嗎?(下篇)

2016/9/29 — 12:59

作者製圖

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前文提到,要建立供水系統以減少對東江的倚賴才是香港供水的核心。為此,政府制定水資源管理策略,以應對東江未來缺水的情況,並且達到一定成效。本文,我們將繼續探討作為策略中的核心元素 – 節約,如何可有效減少東江估算並提高海水化淡供水量,同時就中英過去供水權角力中得出香港供水的背後狀況與新加坡不同,從而得出目前建構香港供水系統的方向,並帶出建立對東江責任的思維模式。

政府在2008年推行的《全面水資源管理策略》(下稱《策略》)在實行了8年後,雖然進度緩慢,但的確起到了減少和管理用水的作用。那麼,我們可以怎樣配合政策,減少水務署供水量估算,從而減少對東江的倚賴?

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三管齊下減少供水量估算一:需求

圖1。來源:水務署。

圖1。來源:水務署。

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整體而言,除了處於嘗試階段的再造水和由於耗資龐大而進度緩慢的海水沖廁外,在《策略》的滲透管理和節約用水也有不俗進展。不過就圖1而言,為何總節水量看似不斷上升,但供水量卻沒有大幅下調?原因是佔食水總用量超過一半(2011年佔54.1%,見圖4)的全民節約,即《管理策略》的首項,才是計劃的核心元素。

儘管水務署由《策略》開始已推行多項節約用水措施,但在2009至2014年間,每日住宅人均用水量卻一直維持在130公升左右,較世界的平均用水量110公升高18%。(1)因此即使圖1的「節約用水」部分穩步上升,但上升原因卻並非由個人節約所帶動,而實際上是由於近年人口增長和住宅工商業用量放緩等因素使用水量出現下降趨勢所致。(2)既然港人用水量一真維持高位不變,那麼節約量便自然低;因此假如我們將思匯(Civic Exchange)和新加坡PUB關於過去十多年人均用量的資料來比較,便可以得出水務署在圖1黃色「節約用水」的部分並不包括人均節水量:

圖2。來源:《南華早報》,2016。
圖3。新加坡政府對節省住宅人均用水量的過往紀錄和將來目標。來源:PUB
圖4。來源:水務署2011年,頁31。

圖4。來源:水務署2011年,頁31。

圖3。新加坡政府對節省住宅人均用水量的過往紀錄和將來目標。來源:PUB

圖2。來源:《南華早報》,2016。

由此可見,沒有全民節約,《策略》難成大器。但假如我們可以持續節水,那又跟東江供水量有何關係?按過去供水量增長率的經驗,與及至2029年用水需求預測來看,水務署就是根據過去人均用水量按年度增長來推算將來用水上限,而下限就是假設節約用水措施和其他因素(見圖5)抑制人均用水量增長而推算出來的。即是說,我們現在每年8億2千萬立方米的協定供水量,就是按照我們整體年均用量和預測增幅來估算。(3)

換而言之,我們能夠節約多少用水,就成為影響水務署對東江供水量估算的決定因素。


圖5。水務署分別在2020和2013年預測2029年的用水量都超過11億立方米。來源:。審計署2015,頁44。

圖5。水務署分別在2020和2013年預測2029年的用水量都超過11億立方米。來源:。審計署2015,頁44。

那麼發達國家城市的個人節水趨勢又如何?在巴塞隆拿、哥本哈根、漢堡等地,近年個人用水量已下降至100公升。(4)倘若以此作參考,假如管理和執行完善,香港總用水量也不無下調三成的可能。既然如此,水務署亦有從目前8億2大幅下調的空間。

那麼,東江供水由1965年至今,港方有否任何由於食水需求放緩而要求減低供水量的成功個案呢?港府曾分別於1995、96和97年要求粵方減少供水量,並在97年成功由擬定的年供水量7.5億立方米,減至6.98億立方米,減幅達7.4%。(5)

另外,在1998至2004年,由於香港工業北移而導致用水量顯著下降,經商議後港府與廣東省當局在1998年達成協議,雙方同意1998至2004年內供水量的每年3000萬立方米的增幅減少至1000萬立方米。(6)加上上述由於近年人口和用量放緩等所出現的下降趨勢,假如趨勢持續加強,港方與粵方商議減量的空間亦會相對大增。

二:供應

前文曾述,有鑒於現時東江流量大減和預計香港以外的五個城市仍然會高速發展,東江將在2030年會出現缺水情況。究竟,五個城市正進行怎樣的發展?2009年初,國務院通過《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要2008-2020年》。

據顯示,珠江三角洲地區將會加強粵港經貿和工業合作,以強化整個區域在世界經濟中的綜合競爭力。三角洲地區將會打造先進製造產業基地、汽車製造基地、發展現代農業、製造業、優化水資源配置等,令到東江流量的負苛進一步加大;而區內受東江供水的城市惠州、廣州、深圳和東莞亦正隨著發展而使耗水量大幅增加。因此在不久將來,預計東江供水量不但無法達到各城市的最高配額,而且也會有下調的空間。既然如此,屆時港粵雙方也難以維持當時的預定供水量,而這亦是政府推行《策略》的原因。

三:價格

相信關心東江水問題的讀者都知道,目前東江水每立方米成本約為8元,而預測化淡廠啓用後每立方米的成本約為12元。(7)由於東江水將因供求距離日漸擴大而價格繼續上調,另一方面香港很可能追隨內地化淡技術而使成本進一步下降,在此消彼長的情況下,東江水與香港海水化淡的成本距離將日漸縮窄,甚至出現反差。屆時,目前海水化淡最高預設的10%供水量便可有上調空間,香港減少東江水供應量的議價能力便因而相對大增。三管齊下,香港才有機減少對東江水的依賴,重新建設供水系統。

我們可以食水自主嗎?

談了這麼多,究竟我們可以食水自主嗎?

筆者在前文一點中提到,香港水源問題的核心是涉及到中港供水權政治層面的問題。早在1960年代初,港府就已經意識到,隨著人口急速膨脹和1929年水荒的經驗,單靠儲存雨水是無法為香港提供食水保障,於是四出探求新水源。1960 年1 月,廣東向港方提議免費供水。

當然,港府非常清楚,即使向廣東付出合理水價購水,香港的供水權仍然會被削弱。但鑒於香港出現嚴重水荒,因此港府只好接受中方的供水議案,同時亦繼續強化香港的供水體系 – 興建船灣淡水湖、萬宜水庫、樂安排海水化淡廠、草擬規模更龐大的西北水庫和後海灣水庫,以及繼續跟進早在1964年之前已經計劃的核能海水化淡廠作對沖,(8)以減輕對東江的倚賴,從而希望繼續掌握供水權。

然而,1978年港督麥理浩訪京,並得知北京決定於1997年收回香港後,港英政府隨即將手中多個大型供水項目的草案在1979年3月後全部擱置,香港供水權自始拱手讓給北京。而香港對東江水的倚賴,由1985年的50%,至簽署《中英聯合聲明》後已攀升至70-80%,港英政府建立獨立供水體系的長遠目標逐步化為烏有。
圖6。Su Liu and Jessica William: Liquid Assets V: The Water Tales of Hong Kong and Singapore: Divergent Approaches to Water Dependency, 16.

圖6。Su Liu and Jessica William: Liquid Assets V: The Water Tales of Hong Kong and Singapore: Divergent Approaches to Water Dependency, 16.

令人擔憂的是,到了今天,其他使用東江水的城市高速發展,各城市間對東江食水的要求有增無減,而實際上東莞、深圳和河源的用水量早已超出2008年分水協議的最高配額,(9)在需求不斷上升供應不斷下跌的情況下,廣東將無法滿足分水協議中給香港承諾預留的11億供水量,這點港人必須正視並好好把握。
圖7。來源:劉素等著:,思匯,2011,頁10。

圖7。來源:劉素等著:,思匯,2011,頁10。

兩國對於香港供水權的角力,盡顯在1960至1978年,尤其是中方提議免費供水和英方草擬核能海水化淡廠這兩項的象徵意義之中。在北京緊握香港供水權的政治前提下,基於內地高速發展城市食水不敷應用而出臺的《策略》中開發新水資源部分 – 興建海水化淡廠的作用,應該理解為只是被視為對東江流域沿岸城市一個分擔資源重擔的角色,而非建立獨立供水體系的出發點。

換而言之,香港的海水化淡項目,只是一個香港食水安全(water security)的安排,而非食水自主(water independence)的措施,這相信亦是政府定下化淡廠供水量目標非常保守,並且過去在《策略》中所推動住宅節約措施時並不會像新加坡般大力的背後政治原因。而當我們理解到香港供水權從來都是一個由上而下的統戰策略,那麼每當我們跟供水體系作為國家資源戰略的新加坡作比較時,就會知道兩地施政出發點由始至終的根本差異 – 香港供水是配合國家利益的被動安排,而新加坡是以國家利益為前提的戰略發展。這聽起來雖然令人不爽,但背後真象的確如此。既然如此,對於新加坡50年後食水自主的可能性,目前我們無須太過介懷。

那麼,香港是否沒有可能食水自主?

當香港透過達致食水安全而強化了自身的供水系統,減少了對日漸枯竭的東江的倚賴和城市間對水源的角力,其實亦同時有助各城市因爭奪水資源而引致分水模式和價格改變的應變能力。在東江日趨嚴重的供求情況之下,香港的供水系統才有機會逐步發展。而當發展到一個地步時,或可以像新加坡一樣逆供水也說不定。屆時以資源輸出與內地缺水城市建構更緊密的戰略關係,比起因為要自給自足而食水自主,當然會有不同層次的議價能力。

不過,世界步伐是不會為你而停頓 – 為緩解近海地區和海島日益嚴重的水資源短缺情況,國務院早已於2012年2月發布《關於加快發展海水淡化產業的意見》,提出將加快發展海水淡化產業。(10)而實際上,據國家海洋局所發布《2015年全國海水利用報告》顯示,截至2015年年底,全國已建成海水淡化工程121個,化淡規模達100.88萬噸/日,最大淡化工程規模為20萬噸/日。國內海水淡化主要採用反滲透和低溫多效蒸餾海水淡化技術,成本只是5至8元人民幣/噸,(11)比起香港的12港元/立方米,經折合兌換率,還比香港便宜25%。

加上2014年內地已經《實行最嚴格水資源管理制度考核工作實施方案》,嚴格要求各省實施取水許可,東江分水協議的各個地區均受到約束。(12)既然香港的步伐本來就是跟著內地政策走,此刻不乘機借力打力,反談「食水自主」,似乎是長期安逸於沒有風浪的江底,因而完全無視中港動向所致吧。

結語

香港要節約用水,才有機會減少對東江的倚賴,從而以非獨立自主的的出發點,優化供水糸統以提高食水供應安全的程度,這才是香港目前供水政策的核心。相對於空喊「食水自主」的口號,節約用水以減少倚賴對香港的持續發展更有實際利益。

既然我們知道,目前我們要做到的就是減少對東江倚賴,那便不難發現,我們不久將來仍須倚賴東江水。既然如此,假如將視角放大和放遠一點,保育東江水源,使其能夠持續發展或至少延長壽命,就成為香港人每一天的責任,亦是與區內共同承擔的責任。因此我們節約用水,不但是為了逐步減少對東江水的倚賴,而且亦是為東江本身的持續發展,甚至維持區內互惠持續發展而作出的努力。

結合我們、東江源頭江西尋烏縣為保護水源所花費的巨大代價,以及廣東省各界所付出的努力,最終把環境成本轉化為長遠投資,回饋香港和水源,就如「地球之友」義工在尋烏縣種植了防止水土流失的「香港林」一樣。

另一方面,盡管我們現時知道實現食水自主的空間其實很少和並不聰明,但香港人不應就此與東江水形成二元對立的短視局面,反應加深對東江的了解和提高節約意識。而當我們有動力跳出江底並擴闊視角,每當與新加坡作比較時,便會發現我們應該比較的,並非沿著國策而走的發展模式,而是國際視野與群策群力的體現。

[文:梁曉遴]

註:

(1) 《管理水要求》,頁41-2。
(2) 2010與2013年所作的需求預測比較出現用水需求下調,由於人口的增長率由0.9%減至0.7%(根據統計處的推算)、人均住宅用水量的增長率由1%下調至0.5%和工商業用水量的增長率由1.5%下調至1.1%。《管理水要求》,頁16。
(3) 每年8億2立方米供水量是結合人均用水量和水塘儲水量來估算。本港台節目《時事追擊:三子自首東江水》,水務署助理署長麥成章講述計供水量如何估算。YouTube,2014。另見審計署報告:《購自廣東省的食水》,1999,頁4,2.3。
(4) Su Liu and Jessica William: Liquid Assets V: The Water Tales of Hong Kong and Singapore: Divergent Approaches to Water Dependency. Civic Exchange, 2014, 23.
(5) 何佩然:《點滴話當年-香港供水一百五十年》,頁224。另外在1998至2000年間分別象徵式削減每年供水量550萬、650萬及750萬立方米。見審計署報告:《購自廣東省的食水》,頁11。
(6) 水務署官方網頁
(7) 《管理水要求》,頁15。
(8) “The Hong Kong Government has maintained contacts since 1959 with the U.K. atomic Energy Authority on developments in the field of nuclear powered desalination plants. By arrangement with the Hong Kong Government further studies are at present being made by the UKAEA of the economics of a medium size reactor for generating electricity (400 Megawatts) and for desalination, at which size it it thought nuclear power could compete very favourably with conventional fuels. The use of nuclear power is, however, regarded by the Hong Kong Government as a long-term proposal which, if it materialities at all, is not likely to be implemented until the 1970’s. (CO1030/1659, p. 91, 26-11-1964)". 《流動民主課室香港供水史P2》,李家翹。YouTube,2015。另外關於西北水庫和後海灣水庫的資料,李家翹也有在片中講述。
(9) 《管理水要求》,頁13。另見《立法會發展事務委員345WF-將軍澳海水化淡廠工程策劃及勘查研究》,2012,頁1-2。
(10) 《管理水要求》,頁14。
(11) 《國家海洋局發布《2015年全國海水利用報告》。中華人民共和國政府網頁。2015。
(12) 《我國啟動最嚴格水資源管理考核問責》,人民網,2014。

 

原刊於光輝歲月

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