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香港土地發展,重奪主導權比造地供應更關鍵,但時間不多了。

2019/3/9 — 19:59

土地大辯論中被隱藏的土地選項,可見有地可用但欠缺發展這些土地的主導權。( 圖表摘自《隱藏選項:香港臨時使用及閒置官地研究》)

土地大辯論中被隱藏的土地選項,可見有地可用但欠缺發展這些土地的主導權。( 圖表摘自《隱藏選項:香港臨時使用及閒置官地研究》)

The Curious Case of Demanding Supply without the Ability to Control in Hong Kong Land Development

掌有城市發展的主導權,是市民保障土地資源都能夠用得其所、對應問題與成果共享的關鍵。一個城市內的人沒有能力自行主導土地應如何發展,就等同無法主宰土地資源的規劃、優次、速度、類型、分配、再利用等方法,所有的土地供應就無法保證是為你而建,全部只能依靠對決策者的「信任」。只講造地供應,不問誰主發展,情況就有如在「畫餅充飢」,亦即我們土地問題的當下困境。

「土地發展主導權」這個比起「土地供應」更具論爭性、更根本性對應土地資源有效使用的問題,並沒有在土地諮詢被重視及問題化。當政府一邊聲言土地問題乃重中之重,需要新思維不計成本大膽處理云云,一邊透過將香港各種問題都歸因於「土地不足」,將土地發展主導權存而不論。為了困擾香港多年的土地問題能夠真正得到解決,這個被隱沒的命題有著被重提的逼切性,但這個「關鍵的缺席」,背後缺席的理由亦相當明顯。

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理論上,一個城市的人享有土地發展主導權,意味土地發展能夠:

  1. 從一開始就沒有前設下,有權參與土地發展及規劃的制訂;
  2. 得到充足的土地發展資訊,能夠不被誤導的情況下來找出發展方向;
  3. 在一個沒有被刻意扭曲的充分討論及尋求共識過程;
  4. 尋求出一種/多種主導土地規劃發展的辦法;
  5. 政府最終會按市民意願落實發展方向,讓市民參與及監督落實的過程,並能容納未來潛在出現的新價值與新訴求,給市民持續有效地主導土地發展的路向。
  6. 土地資源最終按市民意願規劃及分配,成果得以共享。

現時官方土地公眾諮詢承諾與市民尋找最大共識,與及訂出不同土地選項的「相對優次」,但後者在最終報告裡「走數」。(來源於土地供應專責小組網頁)

現時官方土地公眾諮詢承諾與市民尋找最大共識,與及訂出不同土地選項的「相對優次」,但後者在最終報告裡「走數」。(來源於土地供應專責小組網頁)

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但現時的情況卻是:

  1. 就去年「土地大辯論」的諮詢過程,現時政府土地發展的決策方向具強烈的前設性,即是在假設我們必然要延續既有「公地私賣」的城市地產增長模式、配合既有大灣區規劃佈局的前提下,尋找解決土地問題的辦法。市民無法挑戰這些正正就是導致土地問題加劇的前提,亦無權提出在這些前設以外能夠確實對應土地問題的策略與建議。
  2. 政府在土地諮詢過程並沒有提供充足土地發展資訊,包括最基本的造地成本效益、發展影響與代價、現有土地資源現況等數據,往往須由民間自行提供。甚或只片面地提供一些資訊,例如高估長遠土地發展需求,從而構成誤導公眾,令市民不能有準確的土地資訊為作決擇。
  3. 在討論及尋求土地發展的共識過程,政府透過「製造既定事實」的策略,不斷向傳媒私下發放已定好計劃意向的消息影響輿論、自行委任親政府的委員私下討論結果來設訂議程,讓公眾視之為既定事實從而接受結果,而非由公眾的提案與構想作代表與主導。
  4. 各種民間土地發展方案一概被漠視,包括前規劃署助理處長伍華強的新界終極方案、公地公用原則、投資需求管理、重訂城市移入政策、先棕後綠、收回發展商囤積農地、善用閒置及臨時官地等針對性策略,反過卻來推行「公私合營」,放棄過往政府主動劃一收回土地作規劃及分配的做法,將土地發展主導權拱手相讓予發展商手上。
  5. 市民在落實過程中的撥款審批、分配機制、持續監察方面都沒有角色,甚至政府會指因為市民已經「參與」過了,未來任何土地發展計劃已經不需要進行正規諮詢程序,沒有被充權之餘更被削權。而且,在土地發展更著意避開影響既得利益的土地選項,影響一般市民生活質素的選項卻可被輕易犧牲。
  6. 土地資源並沒有承諾可以真正向市民共享,土地問題可以真正得以解決,公眾的參與卻被標籤成為土地發展的障礙,問題不再被理解為參與空間太少,而是「參與過多」。

政府透過大幅壓低未來私樓土地的發展密度,額外高估了近 200 公頃的房屋土地短缺,若減去低密度的假設,已能剛好抵銷長遠短缺額外 1,200 公頃中有 200 公頃的房屋用地需求。(圖表摘自本土研究社)

政府透過大幅壓低未來私樓土地的發展密度,額外高估了近 200 公頃的房屋土地短缺,若減去低密度的假設,已能剛好抵銷長遠短缺額外 1,200 公頃中有 200 公頃的房屋用地需求。(圖表摘自本土研究社)

我們可以看到土地發展主導權理想與現實的落差,已經可以見到市民沒有主導權的惡果:公屋封頂惡夢成真、地產利益更形傾斜、住屋成本愈來愈貴、中短期解決住屋問題無望、土地發展利益大舉落入地產及工程利益階層、新規劃區土地資源被中港大財團瓜分……

但這場敗場是可以被扭轉的,關鍵永遠是在於尋找時機制定有效策略諸付行動從而扭轉局面。但政府即將為土地大辯論蓋棺定論,在未來一兩年會陸續落實土地規劃方向,萬億人工島 3 月底申請撥款落實,年月開展公私合營機制等,重奪土地發展主導權的時間餘下不多了。

民間重新訂出新議程,將重奪土地發展主導權成為社會日程,是所有關心整體香港土地發展無法繞過的首要任務。

 

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