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香港政府曾因造價過高而擱置填海項目

2018/11/22 — 18:54

圖 1 1986年商人提出的大嶼山以東的大型填海建議(來源:本土研究社,引述港英歷史檔案)[1]

圖 1 1986年商人提出的大嶼山以東的大型填海建議(來源:本土研究社,引述港英歷史檔案)[1]

近期政府不斷透過委派名人發表有關過去170年的香港歷史也是不停填海而成,以圖說服公眾支持政府的大型填海項目,更把填海說成可以為政府帶來大量賣地收入,可以大賺幾千億元的「上佳投資」!但事實是,即使當年的殖民地政府也不會一味為了賺錢而填海,仍會考慮工程造價是否有效益和財務是否能夠承擔。

譬如本研社發現,在1986年當工程公司商人遊說香港政府在大嶼山東面填海興建未來香港新國際機場及大型貨櫃碼頭 (圖1)。即使商人提出私人融資方案,令整個大型填海工程項目不用政府出資,當年的規劃及財金官員仍會審慎考慮造價問題。檔案資料顯示,時任香港財政司翟克誠 (Pier Jacobs) 提出質疑,包括:計劃過大 (too big for a single project)、資源過耗 (too demanding for resource)、不配合政府本身原有發展方向、佔用珍貴海域資源等,認為需要更多解釋才能決定支持與否。商人更跑到倫敦向英國政府遊說,向港英政府施壓。[1]

資料指當年商人曾向港督提議:「捉哂班政府規劃師入密室,直到他們達至結論才放人,然後由港督立即主理開始計劃。」(All the Hong Kong Government planners should be locked in a room until they were agreed on what should happen) 。而當時的港督衛奕信回應,「可能港英可以專制,但絕對不能這樣做!」(autocratic as Hong Kong might be, this was not possible!) ,並指出政府是要詳情審慎處理各種方案的。[1]

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這一案例揭示大型基建工程其實是工程界商人在背後推動政府的賺錢大計,當港英政府覺得風險太大,官商利益不一致而不願配合時,商人會直接向當時的宗主國遊說英國政府,向港英殖民地政府施壓,如果署級技術官僚諸多意見,商人可能會用更極端的手法,包括禁錮,去達至目的。可見在填海項目上官員能否有勇氣客觀審視商人的建議致為關鍵。

另一個案早在19世紀中期港英政府就曾因填海造價過高而擱置中環灣仔填海項目,政府不會在完全沒有造價估算的情況下貿然決定填海。根據中文大學學者何佩然 (2009) 的研究,1856年港英殖民政府提出在中環-灣仔一帶填海造地,稱為「寶靈計劃」,港督成立專責委員會,向公眾諮詢。當時的立法局商界議員不會盲撐政府,其中如著名的立法局議員 John Dent 提出了幾點質疑,包括政府的財務能否承擔及填海的工程估價:

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「寶靈填海計劃的推行,將使政府財政陷入危機。因根據政府估計寶靈填海計劃需費19,000英鎊,而1858至1859年政府就是項工程只向英國申請4,000英鎊貸款,是年香港因興建監獄、醫院,需向英國借貸10,000英鎊,估計政府必須再向英國借貸,寶靈填海計劃實遠超香港政府財政負擔能力範圍以內,而英國亦沒有必要向香港的基建項目長期提供無限量貸款。

政府就寶靈填海計劃的經費計算不準確,政府在1858年政府公報第178號中指出寶靈填海計劃所需費用為19,000英鎊,但總[測量]官估計需要87,648英鎊,但經費仍未無將其他配套項目,如軍部醫院以東面積約0.75平方哩的校場的興建費用列出,估計是項計劃總支出會超過112,000英鎊。」[2]

150多年前的情況與今天香港政府十分不一樣,首先,政府會成立委員會諮詢市民,在完成諮詢後總測量官會就工程造價進行詳細估價,即使新估價比原估價高出3倍亦不會隱瞞,而融資主要來自向當時的宗主國英國舉債。而最後,政府不會強行通過立法局,反會接納議員的申訴書,在1859年2月5日宣佈填海計劃無限期擱置。[3]

更有趣的是,這項目的擱置亦與官商利益能否一致有關。歷史學者如何佩然也認為該填海項目的擱置的真正原因是商人為保障自己物業的利益,不願與政府的填海項目合作時,他們會不惜發動商界的立法局議員的權力,把政府的填海建議拉倒。以下是她的原文:

「由於寶靈海旁計劃過於龐大,涉及的資金過巨,且直接影響的私人企業的利益,一些既為立法局議員,又為洋行大班的權貴,利用本身的財力及人際關係向英政府提出抗議,而香港政府本身苦無資金,無法獨力推行工程,中區及灣仔的填海計劃遂無法開展,而一拖竟達四十年。」[2]

綜合兩宗個案,均顯示官商的任何一方不合作,無論填海項目是商人或政府提出,最終都會被拉倒;反而市民的意見不會被考慮。只要商人的利益受到影響,即使政府做了諮詢並獲得市民授權,一樣過不了商人的一關,「官商合作」是填海項目成功的關鍵!

相反,在該項目被擱置大約30年後,由於人口大幅增長,再由商人 Paul Charter 提出另一中環-西環填海計劃,事實上在百多年前的填海建議也有詳細用地規劃、人口估算和成本、收入估算等數據,規模亦只會應對未來5年的人口增長:

1. 用地規劃:「西環至中環海旁填海工程所創造的58.7英畝土地,約5.5英畝為政府土地,53.2英畝土地業權屬海旁地段業主,其中27英畝,會用作興建道路,有26.2英畝可供私人業主發展商用樓宇及民房,估計該批土地可蓋建樓房1,320幢,供應39,000人口居住。」[2]

2. 人口估算:「1873 年香港全年新增的人口有1,500人,而1887 年全年新增人口更高達8,000人,... 倘以1887年新增人口7,000-8,000人為基礎計算,填海新增的土地可解決未來5年人口上升的需要,紓緩西環至中環人口過於密集的壓力,改善市民的衛生環境。」[4]

3. 建築成本及融資:「由於大部份費用由海旁業主承擔,政府只需負責其位於中環的物業:木球場、大會堂、中央市場、船政署及編號63地段向北伸延共約5.5英畝土地的興建費用。據遮打的估計,建築成本每平方呎2元,政府只需付建築費48萬元。」[2]

4. 回報估算:「估計新填好的土地,建成後每平方呎的底價為4元,拍賣成交價最高可達每平方呎12-15元。政府物業前面填海建成的新土地的淨利潤可高達150萬元,而政府更可向新業主每年徵收2.5萬元地稅及6萬元差餉及其他稅項。」[2]

最後1903年工程峻工,總支出為2,895,829元,超支約15%。[2]

這一次的成功同樣反映「官商合作」的關鍵,今次再次由商人提出填海工程,並為政府度身訂造融資方案,令政府可以少本而大賺,風險也得到控制,令政府的利益與商人的利益一致,雙方皆以賺大錢為目標,政府也可應付人口增長的壓力,自然一拍即合。

相反,現今香港的人口淨增長急遽放緩,絕大部份的增長依賴輸入非本地人口才勉強有輕微增長,根據統計署的推算,至2043年更會出現人口見頂,往後將要面對人口萎縮,情況與香港過去170年人口高速增長形成強烈對比,人口萎縮更加是香港開埠以來,除了戰爭時期外,前所未有。因此,今時唔同往日,香港過去因為殖民政府的原因,施政多以謀利為本,大量填海以容納人口增長和增加賣地收入,對殖民者而言「官商合作、利益共享」可以理解。然而,今時今日,既出現人口萎縮前境,加上全球暖化和生態危機,若香港政府不再是殖民者,理應以社會效益為本,減少破壞環境工程,以民為本。

 

參考
[1] 本土研究社 (2018) 密室逼宮:解密隔世還魂的東大嶼填海,FCO 40/2310 WESTERN HARBOUR STRATEGIC DEVELOPMENT 1987 (Courtesy to The National Archives)。10月12日。
[2] 何佩然 (2009) 香港海港建設與土地發展一百六十年,4月28日
[3] 香港政府 (1859) 政府檔案 CO 129/76, “Proposed Minute of Protest Against‘The Bowring Praya’”, 4 February 1859; Memorandum, 5 February 1859.
[4] 何佩然 (2009) 引述 Price, J. M., “Surveyor General’s Report, 18 July 1887”, Hong Kong Sessional Papers, Hong Kong, Noronha & Co, 1888, Praya Reclamation Scheme, p. 8.; and“Hong Kong Praya Reclamation Scheme, Mr Chater to Acting Colonial Secretary, 13 July 1887”, Hong Kong Sessional Papers, Hong Kong, Noronha & Co, 1888, pp. 1-2.

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