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香港沒有土地短缺 — 我們需要有策略地規劃

2018/9/28 — 15:16

創建香港
回應土地供應小組及香港政府公眾諮詢意見書

簡介

由土地供應專責小組統籌的公眾諮詢將完成。然而,公眾諮詢並未聚焦在如何達致可持續發展、善用土地資源、保育土地,以及制訂更好的房屋政策。

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從第11段的列表可見,香港沒有土地短缺的問題。由2000年起,政府的政策暫緩了定期的土地供應,亦將原來預留發展公屋的土地在私人市場拍賣,再加上低息率、量化寬鬆、內地熱錢流入,導致樓價高企難以負擔。同時,政府將預留興建公屋的土地被用來發展成私人住宅,亦影響公屋供應。

事實上,香港政府開始恢復推出土地的時間表,再加上加息、內地控制熱錢流出的措施,已對香港的樓價造成影響;分配公屋的速度亦逐漸趕上需求,只是有更多青年在公屋輪候冊上。政府的公屋政策,亦優先處理115,100個居住在不適切房屋的家庭。

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雖然新加坡和深圳的人均居住面積比香港高,情況亦有改善。空置房屋的數目早已超過香港的家庭數目,中國的人口增長會在2025年見頂,而香港的人口增長亦在2043年見頂。

在這個時候說香港需要大量土地儲備,是基於「發水」的人口估算。香港不需要土地儲備,我們需要的是有秩序地推出土地。要達到這點,我們需要好好規劃未被善用的土地,以及改善新界的基建。

以下是我們對土供組諮詢文件的回應,我們亦會建議一些在公眾諮詢欠缺的發展方向。我們認為,只有長遠及策略性的規劃,才能解決香港的房屋問題:

回應及建議

1. 香港沒有土地短缺 — 我們需要有策略地規劃

政府需要一個長遠、有策略、並定期地推出土地供應的階梯。政府需要投放更多資源,配合《香港生物多樣性策略及行動計劃》設計新發展區。

2. 政府認清根本問題,著手處理房屋金融化的問題

土地大辯論只聚焦土地供應的問題,卻忽視了樓價高企源自於房屋金融化、投機炒賣、及高地價政策。政府通過控制土地供應,維持高地價增加收入。房屋問題的核心,是小市民負擔不起樓價,而不是沒有地方起樓。

3. 經濟增長不是靠增加人口

有研究指香港未來的人口會增長至一千萬,故此需要大量土地應付房屋需求。我們認為這是不實的說法。事實是,香港人口增長到2043年便會見頂。 政府應使用更多土地資源來提升生活質素、增加休憩空間和讓市民享受大自然等。

4. 修正房屋政策

政府應在私人住宅和公屋以外,研究更多社會房屋的政策,回應市民需要。政府有責任保障市民住上可負擔房屋,新的房屋政策應優先處理115,100個住在不適切居所的家庭,政府亦應考慮為合適資格家庭提供租金津貼。

5. 政府制訂未來規劃策略時,應遵照以下原則:

  1. 與社區持份者共同規劃;
  2. 維持香港作為高密度城市的優勢和發展模式;
  3. 肯定綠化地及海洋對香港的價值;
  4. 落實聯合國《可持續發展目標》、遵守《香港生物多樣性策略及行動計劃》及《巴黎氣候協議》

6. 政府亦採取以下準則

政府在衝量各土地選項的優劣時,不應只是用發展潛力、成本和所需時間來衝量,亦應考慮社會公義、工程技術可行性、「生命周期分析」、環境公義及對人生活質素的影響等。

7. 規劃及發展時考慮社會公義

以人為本、以社區為本的規劃,才能符合社會公義。我們的城市應肯定,健康經濟及和諧社會,跟高抗禦力及生態多元化的環境是相輔相成的。規劃過程應由各持份者、公平及由下而上地參與,城規會應進一步民主改革。土地擁有權、發展計劃(包括工程成本)要透明化。

政府應衡量並盡量減少發展對社會及環境的影響,亦需要尊重原來的社區和地貌,而非將舊有特色抹殺,將舊區士紳化。

8. 超越單純的技術可行性分析,以「生命循環」作規劃分析

規劃時,政府除了採用技術可行性 (包括發展潛力、發展時間及金錢成本、政治、法律、及行政上便利、可提供的工作機會、是否鄰近現有基建),還可使用「生命循環」來判斷規劃優劣。是否能用盡一塊土地,只是規劃其中一個考慮因素。新發展區應保障市民有全面的食水、衛生、垃圾處理、電力、飲食、道路鐵路等服務。規劃應以提升人們生活質素為目標,例如工作效率、通勤效率、及連接性。除非別無可選,政府應避免侵犯現有法律保護的自然生境,例如郊野公園、集水區、保育區,及維多利亞港。

9. 環境公義跟生活質素相輔相成

政府應優先落實《香港生物多樣性策略及行動計劃》,確保香港的生態系統包括寧靜的環境、清新空氣、淨水、景觀、綠化及野生動植物可以保存及健康發展。這生態系統對人們的健康、心理、及精神有著莫大裨益。香港應該確保其其獨有的自然資產,例如郊野、河流、海洋及地貌,以及生態多樣性得以發揮,成為大灣區的城市綠肺。另外,根據聯合國可持續發展目標,原有自然地貌是應該被保存的。因此政府需落實保護自然生境、郊野公園、及具康樂及園境價值的地方,優先發展棕地。進行發展時政府亦需確保將對環境的影響減到最低,例如建立生態走廊來增強自然的抗禦力。

10. 發展為提升大眾生活質素

香港作為一個高密度城市的發展模式,政府應確保在尊重自然生態的前提下進行規劃設計,提升市民通勤的效率,減少交通負荷。同時,政府應確保該發展區能提供足夠的就業機會、文娛康體及社區設施和公共空間,令市民能與社區建立關系及累積社會資本。評估各土地選項時需考慮全港交通負荷的影響,例如在一個偏遠的地方興建商業中心區,只會令全港交通負荷更大。

11. 香港有足夠土地,它們只需要被更好地規劃

在香港,許多土地能被更好地使用。政府應先建立長遠及具策略性的全面規劃,再進行收地。 規劃應由政府主導,而非如政府現時提出的「公私合營」發展模式,將規劃權拱手相讓予私人發展商。

土地種類面積
新界未被充份使用的土地資源 
棕地至少723公頃 [1]
新界新發展區720公頃
私人發展商的土地儲備1,000公頃
軍事用地至少270公頃
  
其他土地 
短期租約,未經分配的政府土地及臨時政府撥地270公頃
迪士尼第二期發展預留土地60公頃
藍塘及其他近岸填海選址至少688公頃
馬料水填海60公頃
青山灣填海65公頃
總結:3,856公頃

[1] Liber research shows the likely figure for Brownfield suitable for housing in reasonable plots of 2 hectares or more which are in clusters of plots is 723 hectares.

12. 「公私合營」是實現發展計劃的措施,不是規劃工具

政府在發展新界地區時應跟隨現有發展大綱圖和分區計劃大綱圖,並跟隨既有的詻詢機制。詻詢機制應有更大的透明度,令市民知悉土地擁有權及與持份者協商的細節。根據已批准的圖則,政府便能通過程序進行收地。雖然公私合營和土地交換於早期和緊急下適用,,但政府必須避免私人發展商通過公私合營來發展已劃作保育、農業、休憩、及未被納入城規批准發展的土地。

13. 優先發展棕地

發展和修復棕地是香港政府的首要任務。棕地已是被破壞的土地,可作房屋發展的棕地多達723公頃,比政府土地供應專責小組所建議的330公頃多。政府以棕地位置分佈零散作為難以發展的理由。然而,收回棕地可透過「收回土地條例」予以實施,小規模的項目亦可以換地形式加快收地。

14. 停止棕地擴張

政府需要確保棕地作業不會向綠地擴張。政府應通過立法,修訂準則及執行指引,並加強執法,保護新界農地不受破壞,制止與土地用途不相乎的活動。政府需通過現存的法定圖則和行政措施阻止非法傾倒廢物,避免出現類似80年代「生發案」的法律漏洞。

為了應對綠地潛在損失的影響,政府必須從規劃和土地行政上考慮修復農田、溪流和保育地帶,以及加強保護郊野公園之間的生態走廊。

我們需要採取預防措施來保護擬議新發展區的自然生境,制定「禁區」協議並保護具有高生態價值的地區。現時新界約有4,000公頃的農地。在規劃新發展區時,政府應積極維護良好和活躍的農業用地,建立平衡機制和適當的評估。政府應該探討如何將農耕融入城市設計內。

15. 解決新界基建容量以應付現在及將來新界居民和商業的需求

政府需要撥出更多資源,擴大新界的運輸能力。 現時新發展區計劃內的公屋用地可增至70%。政府亦應推動新界鐵路作為主要運輸工具,減少汽車對道路的負荷 。

16. 粉嶺高爾夫球場應是公用資源

粉嶺高球場的私人遊樂場地契約將於2020年屆滿,政府應確保社會大眾能使用該塊土地 。政府應保育生態價值高的部份,列作自然保育區;香港缺乏體育設施,政府應考慮使用該土地作為體育、康樂及保育用途;政府不應排除高球場用作發展房屋。一旦用作發展房屋,需配合新界整體的規劃,以及以不妨礙以上用途為原則。

17.  在適當的情況下,近岸填海可作為土地的來源

藍塘 [2](鄰近將軍澳)近岸填海計劃並沒有包括在政府諮詢文件內。這計劃能提供688公頃土地(填海212公頃,可更好地利用現有土地),容納約35萬人居住。這計劃可以較低成本擴展現有已發展的地方和交通連接性。政府可考慮於生態價值低的選址如欣澳(填海約100公頃)、青衣(約50公頃)、馬料水(60公頃)、青山灣(65公頃)和其他擁有人工海岸線及與現有基建連接的地方進行近岸填海。

[2] Nam Tong Proposal by Farrells

18. 迪士尼第二期填海區空地

迪士尼第二期填海區空置多年,佔地60分頃,政府卻擬將這珍貴土地用作短期園圃。即使有高空限制,該土地仍可以建成十層至廿層高的樓宇。

19.  使用軍事用地

軍事用地具龐大的發展潛力,部分軍事用地更位於市區中心地帶,例如解放軍聯福道軍營和槍會山軍營。至於新界地區的軍營,大部分鄰近或連接現有道路及基建。總括而言,香港共有19個軍事用地,總面積達2,700公頃。使用軍事用地不應被視為禁忌。政府應對其軍事用途和公共用途進行評估,過程必須公開透明。「駐軍法」第13條和第15條為香港政府和軍方提供了法律基礎和機制,向中央政府提出建議。

20. 放寬新發展區地積比

面積現有計劃創建香港計劃
 地積比單位數目可容納人口地積比單位數目可容納人口
洪水橋6.0 (Max)61,000176,0006.5 (Max)73,000213,500
東涌西1.0-6.0 (Max)25,45073,8051.5-6.0 (Max)28,45082,505
錦田南3.0 (Max)33,70192,8005.0 (Max)51,155140,900
粉嶺5.0 (Max)25,30073,5007.0 (Max)36,000104,500
古洞北5.0 (Max)35,300101,8007.0 (Max)52,200150,000

21. 鄉村發展

政府應重新檢視「丁屋政策」,及現時已劃定的鄉村範圍和鄉村式發展用地。

22. 東大嶼都會區不應納入土地選項

興建東大嶼都會的理據是建基於誇大的人口增長數據。發展東大嶼山都會將分薄投放改善新界土地規劃和運輸的資源。我們基於以下原因反對東大嶼填海:

一、損害香港自然環境

二、大幅增加碳排放、為鄰近地區和全球增加氣候成本

三、人工島是低窪地區,非常容易受到極端天氣、潮汐和風暴潮的影響,使東大嶼更易受洪水和極端天氣威脅,關西機場水浸和颱風山竹已是一大警號

四、對海洋和濕地生態系統造成不可逆轉的影響

五、時間上不切實際:興建5條海底隧道,2條陸地隧道,37公里鐵路,20公里道路需時11年至14年

六、成本高昂:東大嶼造價4,700億元,再加上超支,可能高達6000-7000億元

七、淘空庫房,使得政府沒有資源提供社會福利,健康保險計劃,養老金計劃,公共房屋

八、分薄規劃新界土地的資源

23. 郊野公園是特殊資產,不是土地儲備

政府提出的發展郊野公園的建議,無視郊野公園條例的初衷、郊野公園及海岸公園委員會的功能,破壞了既定的保護區系統。改變郊野公園的邊界將會開創一個壞的先例。政府通過「邊陲」概念來誤導公眾,指某些郊野地區的生態價值比較低。郊野公園是根據郊野公園條例劃定的,並無核心或邊陲之分。開拓郊野公園對其生態、景觀、娛樂和教育價值都會產生不可逆轉的影響。在有其他土地選項(例如棕地和閒置地)情況下,不需要發展郊野公園。

24. 香港需要一個獨立的土地資源委員會

政府應制定長遠策略,評估香港各項土地資源,以滿足將來市民和基建的需要。政府應該設立獨立、跨部門及納入社區持分者的土地資源委員會,負責長遠及策略性規劃。

 

創建香港
2018 年 9 月 26 日

(標題為編輯所擬)

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