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香港還需要更多的新市鎮嗎?

2016/1/11 — 13:04

沙田新市鎮 / Wikimedia

沙田新市鎮 / Wikimedia

發展新市鎮在不少香港人心中是政府的德政之一。不過,發展新市鎮作為應付戰後工業起飛的城市規劃政策,時至今日是否仍然適用?不論是林鄭月娥提及過的「新發展區」,還是陳茂波力推的「香港人的新市鎮」,都必須面對(或不敢面對)的難題是:香港是否還需要更多的新市鎮?發展新市鎮要付出的代價是什麼,承受代價的又是什麼人呢?

問題一:未能原區就業  新市鎮恐成天水圍翻版

發展新市鎮經常被提及的問題,就是當區居民的就業情況。60年代發展荃灣及葵涌一帶的新市鎮時,城市的規劃格局往往是公共屋邨旁就是工業邨,葵芳邨和附近的工廠區就是一個好例子,屋邨與工廠僅隔著一條大連排道,街坊早上起來便走過去對面工廠打工,在傍晚回家吃飯時還會看到工廠排出的棉絮。

儘管如此,隨著香港由製造業出口導向的經濟轉型為區內金融中心的發展,當初想像的自給自足與均衡發展的新市鎮元素已甚難維持。就表一可見,絕大多數的新市鎮,區內的工作出行次數相對於往返市區的工作出行次數,主要是呈上升的趨勢。亦即是說,即便是早期成立的第一代新市鎮如荃灣,區內工作的人士也由60年代的八成減至80年代的四成多,居民越來越難做到原區就業,需要往返市區才可以找到合適的工作。

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表一:區內工作出行次數與往市區工作出行次數比較 (資料來源:運輸署,摘錄自《香港公營房屋五十年》)

表一:區內工作出行次數與往市區工作出行次數比較 (資料來源:運輸署,摘錄自《香港公營房屋五十年》)

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這樣的工業城市發展,早已不合時宜。到了90年代天水圍的新市鎮發展時,規劃當中便完全沒有了自給自足、均衡發展以至當區就業的元素,工業區從新市鎮的規劃中完全消失。住宅林立的結果,是居民在區內就業極為困難,必須導致必須大量出外到市區工作,為交通基建帶來極大的壓力。

問題二:交通需求有增無減  道路容量已見頂

九大新市鎮的人口增長及對外出行需要,導致新界區的道路長度及公共交通使用量節節上升。表二整理了全港可供汽車行走道路長度統計,可見新界佔全港道路的長度,由1960年的36%,上升至2007年的56%,這反映了新市鎮規劃附帶的基建增長,問題是,這樣的增長是否可以持續呢?

表二:全港可供汽車行走道路長度統計 (資料來源:運輸署各年的交通年報)

表二:全港可供汽車行走道路長度統計 (資料來源:運輸署各年的交通年報)

政府要繼續發展新市鎮,必須面對因產業轉移而引致的結構性工作就業問題;大量居民外出工作的結果,必然會引致交通需求不斷增長。政府一直以興建道路來處理有關問題,但可供興建道路的容量已經見頂。香港道路的總面積為40平方公里,幾乎可以容納香港所有的公營房屋和私人住宅用地(16+26=42平方公里);過去10年,道路每年的平均增長是0.4%,預測未來10年每年平均增長是0.2%,比較過去10年每年平均增幅3%的車輛,道路的增長已不可持續。

繼續以新市鎮帶動香港發展,可以預見會有越來越多的衛星市鎮,居民需要面對區內就業困難及交通擠塞嚴竣之苦。為舒緩問題,政府只能推出諸如交通津貼等補助基層外出工作。問題的核心在於,作為一個金融中心,香港的相關工種及工作機會俱高度集中於市區,想依靠興建新市鎮作為把有關產業移離市中心的策略,只會是徒勞無功。

問題三:後工業格局已成  新市顉發展思維不可持續

香港已經不是幾十年前的那個製造業生產基地,但似乎新市鎮發展仍擺脫不了舊有的思維格局。正如呂大樂教授在其《香港模式─從現在式到過去式》一書中指出,當香港全面轉型成為一個後工業城市,舊日發展新市鎮的策略,根本不可能發揮原有的效果。根據他的研究,非技術工人的「居住中心點」與「工作中心點」有著極大的落差,當工人的居住地點因新市鎮發展的緣故逐漸向西北移動之時,工作地點卻越趨向西南的市區集中起來。

這反映了什麼?當政府聲稱新市鎮可以興建公屋解決基層居住問題時,論者往往容易忽略了香港的城市與經濟發展格局,早已經不是六十年代工業城市的格局。硬要套用過去所謂的「成功方程式」,忽略新市鎮規劃上的致命缺點,最後受苦的又是基層市民,搬進去衛星城鎮,沒有社區產業缺乏原區就業機會,外出工作又要飽受交通擠塞問題,這就是未來十年香港因城市規劃滯後而面對的困局。

新界東北發展彷成定局,似乎把香港所有農地都吞併殆盡,才能夠滿足發展商與地主待價而沽發大達的胃納。當全球都在談可持續發展、城鄉郊共融共生之時,我城的思維仍停留於推土式新市鎮規劃,彷彿香港仍是一個永遠發展不完的大工廠,只剩下一幢幢只供炒賣的摩天大樓和塞車成群的高架公路,掏空掉的是香港下一代的未來。

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